End of waste: recuperare materia dai rifiuti è l’attività che, nell’immaginario collettivo, maggiormente concretizza il concetto di economia circolare. La spinta green dell’ultimo decennio e la stringente esigenza di ridurre il quantitativo di rifiuti prodotti e smaltiti nonché di garantire maggiore sostenibilità (tecnico-ambientale-economica) delle filiere di produzione, hanno comportato l’individuazione di obiettivi ambiziosi in termini di riciclaggio e recupero di materia. Dal 2008, in Europa, la disciplina passata sotto la definizione di “end of waste” ha dettato criteri e condizioni generali per la trasformazione del rifiuto in risorsa. A partire dal 2010 tale disciplina ha trovato ingresso nel nostro ordinamento (art. 184-ter, D.Lgs. n. 152/2006) demandando a specifici regolamenti e decreti la determinazione di dettaglio.
Negli anni, tuttavia, si è registrata – tanto a livello europeo quanto nazionale – la difficoltà nell’individuare, per specifiche categorie di rifiuti, le condizioni tecniche per il recupero finale. In oltre un decennio, infatti, sono assai limitati gli ambiti che hanno trovato una puntuale disciplina e, conseguentemente, una effettiva attuazione. Basti considerare che la maggior parte delle autorizzazioni oggi in vigore in Italia trae riferimento da risalenti fonti regolamentari (D.M. 5 febbraio 1998) all’origine emanate per differenti finalità.
Il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) individua la circular economy tra gli strumenti prioritari attraverso cui realizzare la missione n. 2 dedicata alla rivoluzione verde ed alla transizione ecologica, dedicando a essa una specifica sezione. Uno tra i principali obiettivi del piano è, infatti, quello di promuovere economia circolare e agricoltura sostenibile agendo in due direzioni:
in primo luogo, rafforzando, sviluppando ed ammodernando le infrastrutture per la raccolta differenziata, il trattamento rifiuti ed i cicli di gestione (riducendo anche il divario tra le regioni italiane);
in secondo luogo, realizzando progetti di punta altamente innovativi per specifiche tipologie di rifiuti. Tra i settori individuati come strategici, per cui vengono fissati obiettivi di recupero estremamente ambiziosi, quelli della carta (target 85%), dell’elettronica (target 55%), della plastica (target 65%), del tessile (target, addirittura, al 100%). Gli investimenti previsti, molti dei quali destinati al centro-sud, mirano a colmare i gap di gestione dei rifiuti relativi alla capacità impiantistica (insufficiente e non efficiente) con l’obiettivo di recuperare sulla tabella di marcia per raggiungere a livello europeo previsti dal “pacchetto economia circolare”. A monte della filiera di gestione dei rifiuti si pongono, poi, le filiere produttive. Proprio per questo è necessario agire anche sulla produzione. In questo senso, la nuova strategia nazionale per l’economia circolare (da adottare entro il 2022) contemplerà misure in tema di eco-prodotti, eco-design, bioeconomia, sostituzione delle materie prime critiche, tracciabilità dei materiali. L’obiettivo è quindi di passare da una logica di singolo impianto ad una logica di filiera per efficientare il percorso del materiale nell’intero ciclo vita.
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In questo contesto, negli anni di prima attuazione della disciplina alcune amministrazioni, effettuando scelte indipendenti e slegate da precise disposizioni normative, ma pienamente in linea con gli obiettivi ed i criteri di legge, avevano rilasciato “caso per caso” specifiche autorizzazioni, a valle di approfondite istruttorie tecniche e nell’ottica di approvare progetti innovativi per concretizzare il recupero di materia dai rifiuti. Se all’origine questa scelta è stata condivisa e accolta con favore sia dagli operatori di settore che dalle amministrazioni centrali, nelle aule dei tribunali amministrativi le sorti sono state diverse. Tra il 2016 ed il 2019, infatti, si è sviluppato – giungendo fino al Consiglio di Stato – un percorso giurisprudenziale altalenante ed incerto a valle del quale è stata, di fatto, negata la possibilità alle amministrazioni di intervenire “caso per caso” dettando le condizioni per il recupero di materia da rifiuti. L’effetto di ciò è stata la completa stasi del settore in cui molti progetti sono stati abbandonati (dagli operatori) o rigettati (dalle amministrazioni).
All’indomani dell’emanazione del “pacchetto economia circolare” Ue del 2018 (attuato poi in Italia nel 2020) e dopo un travagliato percorso normativo, soltanto nel 2019 con il decreto “Salva-imprese” il contesto è mutato e la facoltà concessa alle amministrazioni di autorizzare progetti innovativi di recupero anche in mancanza di decreti o regolamenti specifici è stata codificata, con l’effetto di ridare vigore a progetti ed obiettivi da tempo sopiti.
Per attuare la disciplina sul recupero dei rifiuti (end of waste) è necessario, nel nostro Paese, passare attraverso procedimenti autorizzativi ambientali. Se da un lato ciò è garanzia della determinazione di condizioni operative monitorate e verificate sotto il profilo tecnico ed ambientale, d’altro lato spesso costituisce lo scoglio principale per l’approvazione dei progetti. Il piano nazionale di ripresa e resilienza, proprio nella parte dedicata alle riforme in tema di economia circolare, indica che uno dei principali ostacoli alla costruzione di nuovi impianti di trattamento dei rifiuti è la durata delle procedure di autorizzazione, determinata sia dalla mancanza di competenze tecniche e amministrative nell’ambito delle autorità demandate alla gestione dei procedimenti sia dalla disorganicità e complessità della disciplina di riferimento. Molte azioni sono previste nel piano per intervenire su tali criticità: riduzione delle tempistiche dei procedimenti, percorsi accelerati per progetti strategici, creazione di strutture di supporto per le amministrazioni, valorizzazione di sistemi basati su autocertificazioni, unificazione dei procedimenti (once only), digitalizzazione dei processi. L’attuazione di interventi in ambito autorizzativo è strategica e necessaria per dare una spinta ai progetti green, altrimenti destinati a perdersi nei meandri della burocratizzazione. Primi interventi sono stati previsti nel decreto semplificazioni-bis (D.L. n. 77/2021), convertito in legge a fine luglio scorso. Varie misure in linea con gli obiettivi, introducendo percorsi accelerati e snellendo alcuni passaggi delle procedure esistenti. Altre suscitano perplessità, come la previsione di un obbligatorio parere delle agenzie ambientali per il rilascio di autorizzazioni per l’end of waste che, in caso di ritardi, potrebbe compromettere la rapida ed efficiente attuazione dei progetti. Molte ulteriori novità sono attese nei prossimi mesi. Andrà, dunque, attentamente monitorata la prima attuazione della nuova disciplina.
Sulla nuova onda normativa sono, inoltre, stati emanati in tempi recenti diversi decreti ministeriali per specifiche categorie di rifiuti e linee guida del Snpa fondamentali per unificare la disciplina in tema di controlli e autorizzazioni. Il tema è anche al centro del piano nazionale di ripresa e resilienza (vedere il box 1) che ne fa un ambito strategico per la ripartenza sostenibile. Restano, ancora, rilevanti difficoltà nello sviluppo dei procedimenti amministrativi necessari per approvare i progetti (vedere il box 2), ma le mutate prospettive danno nuovo vigore ad una disciplina strategica per l’attuazione dell’economia circolare.
